經濟觀察報記者 杜濤 北京報道近期，全國多地清理規范部分編外人員，引發廣泛關注。

(資料圖)

3月20日，哈爾濱市機構編制委員會辦公室在微信公眾號發布消息稱，為進一步加強和規范機關事業單位編外用人管理，經市委編委領導同意，按照《哈爾濱市級機關事業單位編外用人清理規范工作方案》，從3月初起，集中力量和時間開展市級機關事業單位編外用人清理規范工作。

此外，內蒙古、云南、廣東、湖北等省份的部分地區也出臺或進一步強調了加強規范編外人員管理制度。

除已經披露清理規范政策的地區外，經濟觀察報在采訪中發現還有一些地方正在進行摸底和調研編外人員情況的行動。

4月3日，華東某縣區正在調研涉編外人員規范清理工作。該地區政府人士稱，此次精簡的編外人員主要涉及城管、教育、醫護等行業。對于這項工作，該人士也表示“難度比較大”。“現在到縣區這一層面，臨時工也當正式工用，一個蘿卜一個坑，甚至可能一個臨時工比一個正式工的工作量還要大，辦公室里的周轉還需要這個人，哪有領導干部親自去做業務。”

編外人員即機關、事業單位在機構編制管理機關核定的編制外自行聘用的工作人員。清編并非2023年才有的現象，此前多地也曾陸續開展過清編工作，但2023年一季度的清編工作引發的關注度更高。

一位要求匿名的專家告訴記者，編外人員在體制內是一個由來已久的長期問題，清理編外人員與地方財政困難有一定關系，在財政遇到困難的時候，減人或者降薪都是方案之一。

但清編絕非易事。

“對一個部門來說，少給幾百萬元的財政資金，部門負責人不會過來找財政部門要錢。但是，少一個崗位，部門的一把手往往都會找過來問詢。”一位北方某市財政部門負責人說。該財政人士此前從事過編外人員項目的評估。

上述財政部門負責人告訴經濟觀察報，幾年前，其所在地區曾清退過一次編外人員，這次雖未再清理，但也已經暫停新招編外人員。

“由事而起，養人而終，這是一個輪回，因為事情招人，事情結束了，人也就留下了。”一位地方政府人士說。他同時也表示，規范清理編外人員有利于降低當前地方財政壓力，提高政府治理效能。

風起

3月20日，哈爾濱市機構編制委員會辦公室在微信公眾號發布消息稱：從3月初起，集中力量和時間開展市級機關事業單位編外用人清理規范工作。

對于此次整治涉及范圍，哈爾濱編制委員會稱，專項整治行動的實施對象為市級機關、市屬事業單位（以下簡稱“用人單位”）現有雇員、行業專職人員、工勤人員和單位自聘人員（統稱“編外用人”）。

哈爾濱專項整治行動工作主要任務共八項，分別是：清查行業文件；精準摸清底數；精簡編外用人員額；清理規范用人行為；暢通人員出口；推行社會化服務；規范合同管理；核查保障經費。精簡編外用人員額只是其中一項。

對于在精簡編外用人員額部分，哈爾濱編制委員會明確：編外用工崗位原則上限于機關事業單位輔助性、技術性、服務性工作崗位，根據工作難易程度將編外用人進一步細分為五種類別，即執法輔助類、普通（公益）輔助類、窗口服務類、技術技能類、后勤服務類（條件不允許外包的），用工主體必須根據這五種分類明確用工崗位。

據哈爾濱編制委員會稱，此次，哈爾濱編外用人清理規范工作從3月開始到6月底結束。

在此之前，多地政府都已公布過清理編外人員。今年1月11日，臨湘市召開機關事業單位編外人員清理、規范工作動員會議。該會議解讀了《臨湘市機關事業單位清理規范編外聘用人員實施方案》，提出加大編外人員清理力度，加強規范管理。

除已經披露清理規范政策的地區外，經濟觀察報在采訪中發現還有一些地方正在進行摸底和調研編外人員情況的行動。

此外，一些地區也在部分系統內開展了清理規范編外人員的工作。4月6日，一位南方的垂管單位人士告訴記者，2023年，其所在的系統內也在清理編外人員，現在單位內部基本只出不進。據了解，該單位目前在編員工約60人，編外人員20人左右，其中四分之一為業務口人員。

來由

上述北方某市財政部門負責人告訴記者，對編外人員的使用需要建規立檔，其所在的地區此前由財政和人社部門制定過一個編外人員管理辦法，但后續這個管理辦法暫停了，原因在于管理辦法允許各個部門做主招聘編外人員，造成了編外人員的迅速增加。

對于部分地方政府而言，招聘編外人員是沒有辦法的辦法。

一位匿名的專家告訴記者，編外人員是一個長期問題，清理編外人員，跟地方財政困難有一定關系，在財政遇到困難的時候，減人或者降薪都是方案之一。

該專家分析，編外人員形成有多種原因，首先是地方政府在屬地責任下事權越來越多。在政府職能上，事權是易增難減，人員上也就形成了易增難減；另外一個原因主要與各地經濟文化相關，在一些經濟欠發達地區，對“吃財政飯”的崗位非常熱衷，當地政府也沒有很好控制人員數量。

一位地方政府人士表示，編制數量有限，不能隨意招人，又要面對有編制不干活的人，只能采用“借調或者招聘合同工”的辦法。

機關單位辭退員工受限制，對于這部分“占著編制，不干活”的人，只能采取折中的辦法，即雇用“編外合同工”。

但是，“活多人少”也導致編外人員迅速增加。上述華東某縣區正在調研編外人員問題的政府人員發現，其所在縣區的一些地方編外人員數量眾多，如該地衛生系統，編制內員工數量近三千余人，編外近千人，編外人員數量占總人數接近三分之一。

清理歷史

需要厘清的是，對編外人員的清理和規范并非從2023年開始，此前有多地已開始了對編外人員的清理和規范。

2013年，紹興市印發《紹興市市級機關事業單位編外用工清理規范工作實施方案》的通知，提出以2013年3月底摸底調查時單位上報的編外用工人數為依據，只減不增，并通過今明兩年的集中清理，使現有編外用工總數減少10%以上，其中今年減少5%以上。對于確因工作需要保留的，應重新進行申報核準，實行規范管理。

2017年，道縣出臺印發《關于全縣機關事業單位編外聘用人員專項清理整治工作實施方案》的通知，提出按照“邊清查邊糾正邊整改”的要求，全縣各部門在全面摸清底數，掌握情況的基礎上，開展自查自糾，對所有編外聘用人員一律給予清理清退，并按相關法律法規政策規定妥善處理相關問題。

一位中部某市的政府人士就告訴記者，該地區在十年前進行過對編外人員的清理規范行動。這些年一直嚴控編外人員的數量，現在如果機構想動用財政經費保障，增加編外人員，需要人事、編辦、財政等部門聯合審批。

十年前當地為何會開展編外人員的清理規范？

上述中部某地級市政府人士稱，因為當時各個部門有自主招聘編外人員的權力，招到人后，再找財政要錢，直到后來政府出臺了管理辦法，聯合審批，要求“有出才有進”之后才控制住，“吃財政這碗飯，要是沒有約束的話，人員數量增長肯定特別快，很容易就出現吃‘空餉’的問題。”

難點

清理編外人員工作并不如外界想象的容易。

上述北方某市財政部門負責人告訴記者，存在編外人員最多的崗位是教師、輔警、城管、醫護等。“每次清退減少一個編外人員的崗位，部門一把手可能就找過來了。”

該負責人還列舉了幾個清理規范難的例子。

比如，其所在的地區，某單位熱線電話，有十多個人員席位。通過業務評估調查數據顯示，該熱線電話平均每天只接2個電話。最后經過討論，砍掉了一半的預算，“逼著”該單位清退冗余人員或者降低員工工資，但也帶來了較大的善后難度。

再比如，一些部門為排查各個項目工地的大氣污染，安裝了大量攝像頭等設備，可是仍然招聘大量人員定時巡查。人員冗余的原因很多都是工作來了臨時安排人員做，但是事情在結束后，人員卻沒辦法裁撤。

此外，社保繳納等歷史原因也導致了部分地區清理規范編制難的問題。

某縣級政府人士告訴記者，摸底時發現，大部分編外人士社保近幾年才開始繳納，此前一直拖欠，要是清退，就需要補上欠款，還要繳納滯納金，這是一筆不小的開支。

上述北方某市財政部門人士告訴記者，盡管存在很多困難，但是編外人員的問題必須解決，因為清理規范編外人員不僅涉及財政開支，而且也涉及規范管理的問題。

清理規范編外人員首當其沖的是可以部分緩解地方政府的財政壓力。以萬寧市為例，公開資料顯示，2021年萬寧285家行政事業單位共清理編外人員1336人，年度節省財政開支3079萬余元。

把編外人員推向市場后，地方政府也正在摸索更為完善的善后措施，以解決編外人員的就業問題。

上述哈爾濱專項整治行動工作提出了部分解決辦法：“用人單位要積極推動工勤人員社會化管理工作，對用工量大的獨立辦公單位可單獨采購實行服務外包，零散用工單位可歸口機關事務管理部門集中統一采購實行服務外包；對現有已訂立勞動合同但未到期的工勤人員設置1-2年過渡期，過渡期內按照單位性質，通過現行經費渠道予以保障，過渡期滿后，相應崗位變更為政府采購服務。”

但在一些地方政府人士看來，清理規范編制需要更加完善的制度搭建

“清理編外人員的問題，不是地方政府自己能夠解決的，需要高層建立規章制度。” 上述北方某市財政部門負責人還提示，每次清理完一輪編外人員后，后續人員數量又會增加。

另一位地方政府人士認為，對編外人員不能實施簡單的清理政策，更重要的是需要理清體制內激勵機制，讓人員“有上有下”，調動人員的積極性；此外還要在結構上做調整，按照管轄面積、事權、人口數量等來調配公務員數量，保證事權和人員數量匹配。