受樓市低迷等影響，2022年地方政府性基金中的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入（下稱“土地出讓收入”）約6.7萬(wàn)億元，比上一年減少約2萬(wàn)億元，降幅高達(dá)23%。地方賣地收入大降，對(duì)地方財(cái)政影響備受市場(chǎng)關(guān)注。
3月1日，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上答記者問，談到土地出讓收入大幅下降情況時(shí)他表示，“影響并沒有那么大”。
劉昆表示，土地出讓收入列地方的政府性基金預(yù)算，是地方政府性基金預(yù)算的主體。從全國(guó)地方政府性基金預(yù)算的情況看，有部分收入調(diào)入一般公共預(yù)算使用，約占地方政府性基金預(yù)算的15%左右，去年雖然出現(xiàn)了下降的情況，但對(duì)地方一般公共預(yù)算支出的影響是可控的。具體數(shù)據(jù)尚待決算才能確定，若按照2022年土地出讓收入減收約2萬(wàn)億元匡算，影響地方一般公共預(yù)算財(cái)力約3000億元。
(資料圖)
“我想說(shuō)明一下，土地出讓收入是毛收入，收入減少的同時(shí)，也會(huì)相應(yīng)減少拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С觥Ｎ覟槭裁磳ｉT說(shuō)明一下這個(gè)情況，因?yàn)槭罩еg是聯(lián)動(dòng)的，所以它的收入下降影響并沒有那么大。”劉昆說(shuō)。
比如，廣東某鎮(zhèn)去年初預(yù)計(jì)土地出讓收入約為18億元，但由于土地市場(chǎng)低迷，地塊沒能如期推出，最終在當(dāng)年預(yù)算調(diào)整中將年初預(yù)計(jì)收入調(diào)減17億多元，降幅近98%。相應(yīng)地，該鎮(zhèn)調(diào)減由國(guó)有土地使用權(quán)出讓分成收入及專項(xiàng)債券安排的項(xiàng)目支出17.80億元。
中國(guó)的財(cái)政有“四本賬”，分別是一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。其中一般公共預(yù)算以稅收收入為主，非稅收入為輔，跟民生等相關(guān)支出主要體現(xiàn)在這本賬中。而政府性基金預(yù)算則主要是對(duì)特定對(duì)象收取的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展，其中土地出讓收入占地方政府性基金預(yù)算收入比重達(dá)到九成。
近20年來(lái)，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展，地方政府土地出讓收入增長(zhǎng)較快，2021年達(dá)到8.7萬(wàn)億元的峰值。由于近些年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，疊加疫情沖擊、減稅降費(fèi)等影響，地方一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)乏力，地方對(duì)土地出讓收入依賴度在增加。
按照預(yù)算法，政府性基金可以通過“調(diào)出資金”或補(bǔ)充“預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”的方式供一般公共預(yù)算使用。因此以地方賣地收入為主的政府性基金成為地方財(cái)力的一大重要來(lái)源。
不過按照劉昆上述解釋，地方政府性基金中調(diào)入一般公共預(yù)算收入的資金占比約15%，因此賣地收入下降2萬(wàn)億，只影響地方一般公共預(yù)算財(cái)力約3000億元。
而為了彌補(bǔ)去年地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入的下滑（-2.1%），中央財(cái)政加大了對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度，這在一定程度上對(duì)沖了地方減收壓力。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，去年全年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模9.71萬(wàn)億元，增加1.42萬(wàn)億元，增長(zhǎng)17.1%。這也保障了去年基層財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。
劉昆表示，目前地方40%左右的財(cái)力來(lái)自中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，過去三年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付年均增長(zhǎng)了9.3%。這一增速比地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入的增長(zhǎng)幅度高了6.8個(gè)百分點(diǎn)，這就有效彌補(bǔ)了本級(jí)收入的不足。從地方預(yù)算執(zhí)行情況看，過去三年地方財(cái)政支出平均增幅達(dá)到3.4%，所以，地方財(cái)政是緊平衡狀態(tài)，但也是總量增加的狀態(tài)。地方執(zhí)行的情況是比較好的。
不過，地方賣地收入下降客觀上也造成了地方財(cái)政可用財(cái)力減少。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院近日發(fā)布《2022年“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”調(diào)研總報(bào)告》（下稱《報(bào)告》）。《報(bào)告》稱，去年土地成交大幅下降疊加成交溢價(jià)率降低，導(dǎo)致扣除成本費(fèi)用后的土地收益和可調(diào)入一般公共預(yù)算的資金規(guī)模也大幅減少，地方可用財(cái)力“雪上加霜”。
《報(bào)告》認(rèn)為， 疊加人口老齡化加速、少子化對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響等，土地出讓收入已進(jìn)入趨勢(shì)性下降通道。
近期31省份相繼公開的2022年預(yù)算執(zhí)行情況和2023年預(yù)算草案報(bào)告中，公布了各省份對(duì)今年地方政府性基金收入的預(yù)期值。第一財(cái)經(jīng)記者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，31省份今年政府性基金預(yù)算總收入預(yù)計(jì)約為7.2萬(wàn)億元，同比下降1.9%，相比上年降幅（-21.6%）明顯縮窄。
31省份中有21個(gè)預(yù)計(jì)今年政府性基金預(yù)算收入能夠?qū)崿F(xiàn)增長(zhǎng)。從具體增速來(lái)看差異較大，廣東、山東預(yù)計(jì)政府性基金預(yù)算收入能夠?qū)崿F(xiàn)個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)，而天津、遼寧預(yù)計(jì)收入增速超過100%。
另外江蘇、四川等10個(gè)省份預(yù)計(jì)今年政府性基金預(yù)算收入繼續(xù)下降，主要是預(yù)計(jì)土地收入下降所致。
粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，今年宏觀經(jīng)濟(jì)將持續(xù)復(fù)蘇，一系列穩(wěn)增長(zhǎng)政策持續(xù)推出有利于提振居民信心和居民收入，奠定房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步恢復(fù)的基礎(chǔ)。同時(shí)，穩(wěn)樓市政策將推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步回暖。更重要的是，優(yōu)質(zhì)頭部房企融資問題將得到緩解，房企風(fēng)險(xiǎn)緩釋，拿地能力增強(qiáng)。因此，2023年土地市場(chǎng)有望企穩(wěn)，土地出讓收入總體恢復(fù)。但從恢復(fù)節(jié)奏看，可能要在下半年產(chǎn)生效果，上半年預(yù)計(jì)還要進(jìn)一步觀察。
上述《報(bào)告》建議，推動(dòng)產(chǎn)城融合和職住平衡，創(chuàng)新政府性基金增長(zhǎng)模式。在土地財(cái)政和土地融資能力走弱、“房住不炒”定位明確的前提下，探索更加多元的土地開發(fā)增長(zhǎng)模式。改變以往過度依賴住宅型土地出讓的模式，地產(chǎn)項(xiàng)目逐漸向商圈、產(chǎn)業(yè)園和公租房等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)項(xiàng)目拓展，從過去“簡(jiǎn)單粗暴”的“蓋房-賣房”模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)“人的發(fā)展”為目的的“多業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)-服務(wù)提升”模式。
《報(bào)告》稱，當(dāng)前大部分工業(yè)園區(qū)附近商業(yè)服務(wù)、民生服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等配套基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)不到位，建議下一步將產(chǎn)城融合、職住平衡的園區(qū)建設(shè)納入專項(xiàng)債券發(fā)行支持方向，推進(jìn)生產(chǎn)、居住與社會(huì)公共服務(wù)的有效融合，進(jìn)而改變政府性基金過度依賴以住宅用地為主的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的格局。
財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才在上述國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上表示，2023年，將適量擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍，持續(xù)加力重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，形成實(shí)物工作量和投資拉動(dòng)力，有效支持高質(zhì)量發(fā)展。