在企業(yè)建設用地上辦理多份農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，引發(fā)企業(yè)和村民矛盾；在企業(yè)和村民多次提出異議、法院發(fā)出司法建議書后依然不糾錯……

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近日，山東省聊城市中級人民法院對這起引發(fā)關(guān)注的民營企業(yè)起訴市（縣）政府不履行法定職責案件作出終審判決：維持一審法院撤銷臨清市政府作出的《行政處理決定書》判決，駁回上訴，維持原判。

判決書認定，早在2002年，案涉爭議土地已經(jīng)過臨清市、聊城市兩級政府批準由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，企業(yè)實際使用后進行了轉(zhuǎn)讓。但在2015年，臨清市政府又為上訴人（原審第三人）頒發(fā)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。

聊城市兩級法院認為，在此情況下，使用該土地的企業(yè)臨清市天星滾針軸承廠（以下簡稱天星廠）申請臨清市政府撤銷該承包經(jīng)營權(quán)證，臨清市政府收到申請后未進行實質(zhì)性解決。

“法院這次終審判決，讓長期陷入法律糾紛的企業(yè)稍稍舒了口氣，期待盡快解決問題。”涉事企業(yè)臨清市天星廠負責人說。

“一女二嫁”引發(fā)矛盾

《法治日報》記者了解到，因當?shù)貙⒁粔K土地“一女二嫁”，造成企業(yè)和村民之間糾紛連連、訴訟不斷，持續(xù)長達十幾年。

法院經(jīng)審理查明：2002年，臨清市唐園鎮(zhèn)村民為興辦企業(yè)，經(jīng)向臨清市、聊城市人民政府申請批準，在該鎮(zhèn)閆杏園村建起一家熱處理廠。建廠之初，租賃了閆杏園村村民的承包地，承包該地塊的村民閆某等人持有土地承包經(jīng)營權(quán)證。

2002年6月，聊城市人民政府根據(jù)臨清市人民政府《關(guān)于唐園鎮(zhèn)局部調(diào)整規(guī)劃建設天星軸承廠等三項目用地農(nóng)轉(zhuǎn)用的請示》，作出聊政字（2002）119號《聊城市人民政府關(guān)于臨清市唐園鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整和天星軸承廠等三項目用地農(nóng)轉(zhuǎn)用的批復》。同年8月，臨清市人民政府作出臨政土字（2002）10號批復，其中載明熱處理廠使用的2462平方米土地包括上述承包地轉(zhuǎn)為建設用地。

按照正常情況，臨清市政府應當在這塊土地依法依規(guī)轉(zhuǎn)為建設用地之后，對擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的村民予以補償或?qū)Τ邪剡M行調(diào)整，以確保村民的合法權(quán)益。

但接下來的事實卻是，當?shù)夭坏L期未調(diào)整村民的承包地，還要求村民繳納包括清淤費、保險費、揚水站運行費、衛(wèi)生費等多種費用，甚至在該建設用地已經(jīng)批復并實際使用13年之后的2015年，仍將這塊土地“確定”為承包地——2015年7月，經(jīng)臨清市唐園鎮(zhèn)政府報送申請發(fā)證材料，臨清市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局審查，臨清市政府為村民接續(xù)頒發(fā)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。

涉案土地糾紛不斷

2010年，已接手熱處理廠整體轉(zhuǎn)讓的天星廠，因持有承包經(jīng)營權(quán)證的村民仍占用該廠部分房屋，向法院起訴，要求判決村民從廠內(nèi)搬出，排除妨害，臨清市法院一審判決天星廠勝訴。村民以自己持有承包經(jīng)營權(quán)證、擁有使用權(quán)為由提出上訴。聊城市中院判決駁回上訴，維持原判。

此后，該案歷經(jīng)多年“馬拉松式”審理，2016年聊城中院再審認定，天星廠“對涉案地上物享有所有權(quán)，對相應土地享有使用權(quán)不當”，作出改判，駁回天星廠排除妨害的訴訟請求。

其后，天星廠再次起訴，要求村民賠償占據(jù)該廠給其造成的損失20萬元，后被山東省高級人民法院駁回。

2020年，天星廠向臨清市政府提交申請，提出由于市政府違法行為直接導致企業(yè)無法正常生產(chǎn)經(jīng)營，請求其撤銷2015年頒發(fā)的涉事土地承包經(jīng)營權(quán)證。臨清市政府作出處理決定，駁回其申請。

2021年，天星廠轉(zhuǎn)而向法院起訴，請求法院判令臨清市政府履行法定職責，撤銷其頒發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證；依法判令臨清市政府賠償因違法行政行為導致企業(yè)無法正常經(jīng)營所造成的經(jīng)濟損失10萬元。

2022年12月，高唐縣人民法院接受聊城中院指定管轄審理此案，一審判決撤銷臨清市政府2020年12月作出的《行政處理決定書》；對原告2020年提交的申請依法作出處理。

記者注意到，高唐縣法院在判決書中載明：“本案的起因是閆杏園村委會以興辦村辦企業(yè)用地名義提出用地申請，在申請獲批后未及時對涉案土地承包經(jīng)營權(quán)人予以補償或調(diào)整承包地，致使已經(jīng)轉(zhuǎn)為建設用地的涉案土地仍被作為承包地發(fā)包和頒證。”

該判決書稱，為實質(zhì)性解決爭議，本院已向被告臨清市政府發(fā)出司法建議，建議其作出相應處理。

村民提起行政訴訟

與企業(yè)的遭遇相“對應”，多年來，持有土地承包證的村民一方也為此“身陷”訟事。

2011年，村民閆某等不服聊城市政府聊政字（2002）119號批復，向聊城中院提起行政訴訟，聊城中院一審判決維持聊城市政府該批復。閆某不服提起上訴，山東高院判決駁回上訴，維持原判。

山東高院在判決書中稱，本案農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)用申請、審批、補償耕地等程序，均符合當時我國土地管理法的相關(guān)規(guī)定，一審法院判決認定正確。上訴人認為，根據(jù)2003年3月1日實施的土地承包法第十六條第二款的規(guī)定，承包地被依法征用、占用的，承包方有權(quán)依法獲得相應的補償，所以本案農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地應該獲得補償。因本案農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批復作出時間為2002年6月19日，根據(jù)我國新法不溯及既往的原則，對上訴人的該項上訴理由，本院不予支持。

此前，閆某等不服聊城市政府作出的聊政字（2002）119號批復，向省政府提出行政復議申請，省政府經(jīng)審理決定，維持該批復。

2017年，村民閆某以排除妨害為由將天星廠訴至法院，后申請撤訴。

之后，村民閆某等再以土地租賃合同糾紛起訴熱處理廠及時任負責人，2019年法院裁定駁回起訴，閆某等不服再提起上訴，法院裁定駁回上訴，維持原裁定。

13年來，日夜往復，斗轉(zhuǎn)星移，當年的明星企業(yè)，曾被時任臨清縣委書記稱為“背著專利創(chuàng)市場”的天星廠早已經(jīng)“星光不再”；而手持土地承包證的村民依舊不得不面對無地可用的現(xiàn)實。

按照農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府負責對村集體組織（發(fā)包方）上報的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證申請材料進行初審；縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府報送的申請材料予以審核。申請材料符合規(guī)定的，編制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿，報同級人民政府頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。

依據(jù)該規(guī)定，臨清市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證申請材料負有審核之責，那么該局當初是如何審核的？記者采訪中，該局工作人員答復：“臨清全市要發(fā)15萬個證，具體審核部門應該是鎮(zhèn)政府經(jīng)管站。”

而唐園鎮(zhèn)政府經(jīng)管站負責人則稱：“閆杏園村委會與村民簽訂了農(nóng)村土地承包合同，經(jīng)管站只是見證機關(guān)，并無審核權(quán)。”

“行政訴訟案件是法治政府‘晴雨表’，這種負面信息反饋對發(fā)現(xiàn)、補齊依法行政‘短板’有‘對癥下藥’作用，我們以此為切入點推進法治政府建設，消除社會風險隱患，提高依法行政能力，有力維護社會穩(wěn)定。”聊城市政府有關(guān)負責人說。