哈爾濱開始向編外人員“動刀”了。3月20日，哈爾濱市機構編制委員會辦公室發布消息，市級機關事業單位開展編外用人清理規范工作。該消息一經公布即引發社會廣泛關注。

按照當地公布的《哈爾濱市級機關事業單位編外用人清理規范工作方案》（簡稱《方案》），編外用人清理規范工作從3月開始到6月底結束，分自檢自查、組織實施、檢查督導三個階段實施。

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根據《方案》，本次專項整治行動的實施對象為哈爾濱市級機關、市屬事業單位現有雇員、行業專職人員、工勤人員和單位自聘人員（統稱“編外用人”）。

哈爾濱市機構編制辦一位工作人員向中國新聞周刊表示，按照有關方面要求，哈爾濱市正按照確定的方案，依法依規開展這項工作。“各地其實也在不同程度地開展，只是方式方法不盡相同。”他說。

值得注意的是，近期《黨和國家機構改革方案》提到了優化機構編制資源配置，地方黨政機關人員編制精減工作，由各省（自治區、直轄市）黨委結合實際研究確定。

在此背景下，哈爾濱市清理編外人員尤其引人關注。哪些編外人員會被清理，又如何清理？

哪些編外人員將被清理

“編外”是相對編內而言的。編內人員即在編人員，一般指國家財政負擔其經費開支的各級各類機關、事業單位以及部分特殊機構等單位的正式工作人員。

就編制類型看，行政編和事業編最為民眾所知。如前文所述，哈爾濱市清理的“編外人員”指，市級機關、市屬事業單位現有雇員、行業專職人員、工勤人員和單位自聘人員。

從總體看，《方案》比較完整，包括工作目標、工作原則、清理范圍及對象、主要任務、組織實施、工作要求等內容。

哪些人會被清理？《方案》在主要任務中提到，精簡編外用人員額、清理規范用人行為。其中清理規范用人行為列舉了11條，包括行政執法、財務管理、人事管理、涉密等崗位使用的編外人員；臨時性、階段性工作已完成、合同已到期未再續聘的編外人員；人員使用與審批崗位不一致的編外人員；主動離職、考核評估不適崗的編外人員；既沒有與用人單位簽訂勞動合同，又未實行勞務派遣的編外人員；已推行社會化服務外包仍自行聘用并混合使用的編外人員；歷史遺留問題產生的編外人員。

另外，超出員額控制標準的編外用人和行業專職人員；可以通過社會化服務外包的保安、保潔、綠化、食堂等崗位的工勤人員；不符合相關法律法規的其他情形，也在被清理范圍之內。

《方案》還提到，醫院、高職高專、公證處、仲裁辦等用人主體要結合專業和實際需要，自主開展自聘人員清理規范工作，并逐步將已自聘人員轉化為社會化服務外包形式。

除清理規范用人行為，編外用人員額也要精簡。《方案》提到，市級機關事業單位現有編制內人員能保證工作正常開展的，不使用編外人員。用人單位要制定編外用人員額年度精簡計劃，市直機關編外用人原則上5年內精簡完畢，每年精簡不少于本單位編外用人員額的20%。市直事業單位編外用人結合職能調整情況及空編率適度精簡（空編率5%-15%，編外用人精簡5%；空編率15%-25%，編外用人精簡10%；空編率大于25%，編外用人精簡15%）。

一位組織系統官員向中國新聞周刊解釋稱，空編率越大，編外用人精簡幅度越大，這是符合邏輯的。空編率大，代表可用編制內人員數量越大，可優先使用編制內人力資源。

前述哈爾濱市機構編制辦工作人員說，這是統籌編內和編外關系，編內編外調整一盤棋。

編外用工何來

編外用工在各地普遍存在。中國人民大學公共管理學院教授、國家發展與戰略研究院研究員馬亮向中國新聞周刊表示，不單是哈爾濱市，沿海發達省份也存在類似現象，編外用工的現象在全國都比較普遍。

中國人民大學人力資源開發與管理研究中心主任劉昕也向中國新聞周刊提到，很多地方的機關事業單位編外用工現象非常突出，編外用工即使不占用編制，但仍然以財政支付費用為主。

馬亮認為，原因是多方面的，首先編制是剛性約束，有的地方政府卡得很嚴，擴編、增編需要嚴格的程序，而現實中人員需求量大，所以存在編外用工的現象。

其次，可能是編制資源配置不合理。馬亮說，中央政府缺人，可以從地方政府借調，省級地方政府缺人，可以從下級政府借調。但基層政府缺人，無法借調，只能以編外用工形式解決。

除了上述原因，劉昕補充說，各單位在使用編外用工時，往往缺乏足夠的約束機制，自行擴張的情況屢有發生，這就導致行政成本越來越高。

中國人民大學公共管理學院教授、地方政府發展戰略研究中心原主任魏娜說，編外人員大量增加，一方面與政府管理的公共事務增加相關，另一方面與政府職能轉變不到位有關。

魏娜向中國新聞周刊提到，從現實情況看，政府管理的公共事務和提供的公共服務是在增多。管理事務增加的同時，政府的職能也要轉變。如果管理方式不科學，也會增加編外人員。

在魏娜看來，政府及用人單位對編外人員缺乏管理、缺乏監督，這也是編外人員增加的原因之一。

值得注意的是，在清理編外人員之前，哈爾濱近年至少開展兩輪事業單位改革，對機關事業單位編制“動刀”。

2018年，哈爾濱市制定《市直機關事業單位實施控編減編三年行動計劃（2018-2020年）》，并提出了相關目標。

據哈爾濱機構編制網消息，截止到2020年11月底，市直機關（含直屬參公事業單位）編制總量精簡21.5%，市直事業單位編制總量精簡36.2%，超額完成三年行動目標。

另據《黑龍江日報》2021年7月報道，繼2018年啟動并完成一輪事業單位機構改革后，哈爾濱接續實施深化事業單位改革試點工作，哈爾濱市事業單位機構編制規模進一步壓縮。

報道提到，哈爾濱市本級機構精簡47個，占比19.3%，事業編制精簡8246名，占比25.3%。市轄區機構精簡177個，占比21%，事業編制精簡7816名，占比22%。

釋放了什么信號

近期公布的《黨和國家機構改革方案》提到，地方黨政機關人員編制精減工作，由各省（自治區、直轄市）黨委結合實際研究確定。

公開報道顯示，《黨和國家機構改革方案》公布后，哈爾濱是首個公布清理編外人員方案的城市，但在此之前，多地已開始清理編外人員。

今年2月，安徽省桐城市召開市編外人員清理規范工作座談會。會議表示，清理清退不是最終目的，而要以此為契機，規范整頓編外用人亂象，提高政府行政效能和服務水平。

再之前，2022年湖北省房縣開展了編外聘用人員清理規范工作，湖北省監利市召開會議，決定對監利市全市機關事業單位編外聘用人員進行清理規范。

據海南媒體報道，2021年海南省萬寧市285家行政事業單位清理編外人員1336人，年度節省財政開支3079萬余元。

哈爾濱明確出臺方案開始清理編外人員，釋放了什么信號？中國人民大學經濟學院教授、國家發展與戰略研究院研究員聶輝華向中國新聞周刊表示，其他地方政府可能也會出臺類似舉措。

聶輝華認為，原因有兩個：一是中央已經決定精減編制，地方政府會有所動作。編外、編內又是緊密相關，在清理編外人員后，還可能進一步精減編內人員；二是地方財政吃緊。疫情三年，經濟下滑，財政支出加大，清理編外人員，可減輕財政負擔，提高治理效能。

魏娜也認為，清理編外人員是信號，先從清理編外人員開始，然后逐步精減編內人員。她特別提到，對于編外人員，也不適宜“一清了之”，應該留有過渡期。

值得一提的是，哈爾濱公布的《方案》中提到，用人單位要依法依規開展人員清理工作，暢通編外人員退出機制，保障編外人員合法權益，推行社會化服務。

北京大學政府管理學院教授、中國人力資源研究會測評專業委員會常務理事白智立向中國新聞周刊表示，當前多地推進編外人員清理工作，主要原因有三點：一是地方政府因疫情等因素，財政壓力加大，“清理”編外人員可節約行政資源。二是貫徹一直以來精兵簡政、減員增效的傳統。三是需要對編外人員進行規范管理。

白智立還表示，要加強制度建設，填補編外人員隊伍管理制度的空白。“編外人員對社會經濟發展做出了貢獻，不能一味否定其作用和功能，應該以此為契機積極推進編制管理的改革。”他說。

劉昕提到，清理編外人員要避免“一刀切”，避免流于形式，要明確各單位的組織定位和承擔的主要職責，然后據此進行科學的核算，人員配置要盡可能合理。

作者：佟西中